KKO:1993:16
- Asiasanat
- Rakennussuojelu
- Tapausvuosi
- 1993
- Antopäivä
- Diaarinumero
- M 91/203
- Taltio
- 429
- Esittelypäivä
Rakennussuojelulain suojelumääräykset eivät estäneet aikaisemmin teatteritilana olleen rakennuksen käyttöä entiseen tarkoitukseen, mutta estivät sen muuttamisen niin, että sitä voitiin käyttää tavanomaiseen kohtuullista hyötyä tuottavaan tarkoitukseen. Valtio velvoitettiin korvaamaan tästä aiheutuva haitta ja vahinko.
Ään.
Korvausta ei voinut määrätä siitä, että rakennusta koskevat suojelumääräykset estivät rakentamisen tontin eräille muille osille.
RakennussuojeluL 11 § 1 mom
ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY
Suojelupäätös
Valtioneuvosto on 27.11.1986 antamallaan päätöksellä rakennussuojelulain säännösten nojalla määrännyt Jyväskylän Työväenyhdistys r.y.:n Jyväskylän kaupungin I kaupunginosan korttelin 10 tontilla nro 14 sijaitsevan Alvar Aallon suunnitteleman työväentalon suojeltavaksi ja samalla antanut muun muassa seuraavat suojelumääräykset:
"1. Rakennuksen ulkoasussa ovat vain ennallistavat muutokset sallittuja.
2. Rakennuksessa olevan teatterin ala-aulassa, kaksoisportaikossa, lämpiössä sekä teatterisalissa saa tehdä vain ennallistavia muutoksia. Myös käytön vaatimat tilapäiset muutokset, jotka eivät vaaranna rakennuksen kulttuurihistoriallista arvoa, ovat sallittuja. Näiden tilojen sisustuksen on oltava Alvar Aallon sisustusperiaatteiden mukainen. Lisäksi ensimmäisen kerroksen keskellä olevan ympyrätilan kantavina rakenteina toimiviin kaariseiniin ei saa tehdä pysyväksi katsottavia muutoksia.
3. Rakennusta tulee käyttää tavalla joka ei edellytä rakennuksen edellä mainittuihin tiloihin pysyviä muutoksia eikä vaaranna rakennuksen kulttuurihistoriallista arvoa. Rakennuksen muissa tiloissa ovat käytön vaatimat muutokset sallittuja."
Toimitus
Koska yhdistyksen rakennuksen suojelun johdosta Suomen valtiolta vaatimasta korvauksesta ei ollut sovittu, yhdistys on pyytänyt korvauksen määräämiseksi rakennussuojelulain 12 §:n mukaisen toimituksen suorittamista. 13.6.1989 aloitetusssa ja 21.2.1990 lopetetussa toimituksessa yhdistys on vaatinut valtiolta korvaukseksi rakennuksen ensimmäisen kerroksen osalta vuokratulojen menetyksestä 10 vuodelta yhteensä 3.072.000 markkaa, koska suojelumääräysten johdosta tiloja ei voinut kehittää ajan vaatimalle tasolle. Rakennuksen toisen kerroksen osalta yhdistys on vaatinut 10 vuoden vuokratulojen menetyksenä 24.960.000 markkaa, koska toisen kerroksen korkeudeltaan huomattavia tiloja ei voinut suojelumääräysten vuoksi muuttaa esimerkiksi kaksikerroksisiksi. Lisäksi yhdistys on vaatinut 8.000.000 markkaa korvaukseksi siitä, että suojelumääräykset vaikeuttivat vireillä olevan asemakaavamuutoksen mahdollistavien 1.700 kerrosneliömetrin lisätilojen rakentamista, kun niitä ei voinut sijoittaa katutasoon. Siten yhdistyksen korvausvaatimus on ollut yhteensä 36.032.000 markkaa.
Valtion kiistettyä korvausvaatimuksen kokonaisuudessaan lunastustoimikunta on todennut, että suojeltava rakennus sijaitsi aivan kaupungin keskustassa kaupungin parhaimpiin kuuluvalla liikepaikalla. Voimassa olevan asemakaavan mukaan tontti oli liikerakennusten korttelialuetta (AL) ja rakennusoikeus oli e=2.0. Tontilla sijaitsi suojeltavan rakennuksen lisäksi myös muita toimisto- ja liikerakennuksia. Vireillä oli kaavamuutos, jossa tontin rakennusoikeutta oli tarkoitus korottaa ja jossa myös työväentalon suojelu oli huomioitu. Kaavamuutosta ei kuitenkaan ollut vielä vahvistettu. Suojeltavassa rakennuksessa oli teatterisalin ja siihen liittyvien tilojen (noin 650 neliömetriä) lisäksi katutasossa liiketilaa noin 320 neliömetriä. Tiloissa toimivat kiinteistönvälitys- ja kampaamoliike. Rakennuksen kellarikerroksessa, jota suojelu ei koskenut, toimi ravintola.
Lunastustoimikunta on katsonut, että kaariseinien suojelu rakennuksen liiketiloissa vaikeutti tilojen käyttöä parhaalla mahdollisella tavalla ja myös sisäänkäynnin estyminen Kauppakadun puolelta vaikutti jossakin määrin liiketilojen markkinointiin. Rakennussuojelulaissa kuitenkin mainittiin korvauskynnyksenä käytön kohtuullista hyötyä tuottavan rakennuskäytön estyminen.
Rakennussuojelulain mukainen korvausvelvollisuus koski ainoastaan suojeltavan rakennuksen käytölle aiheutuvaa haittaa ja vahinkoa. Näin ollen muulle tontin osalle suojelusta aiheutuva menetys ei kuulunut korvauksen piiriin. Siten korvausvaatimus tontin muun osan rakentamisen vaikeutumisesta ei perustunut lakiin. Rakennusoikeuden menetys suojelupäätöksen johdosta ei myöskään ollut rakennussuojelulain perusteella korvattava vahinko eikä toisen kerroksen kaksikerroksiseksi muuttamisen estyminen aiheuttanut korvausvelvollisuutta. Korvausvelvollisuutta ei yleensäkään voinut perustella sillä, että uudisrakennus antaisi paremman tuoton, ja sama peruste soveltui myös osaan rakennusta.
Suojeltu rakennus oli aikoinaan rakennettu työväentaloksi, jonka tarkoituksena oli ollut toimia muun muassa kokoustilana. Rakennuksessa oli välillä toiminut vuokratiloissa myös kaupunginteatteri. Teatterin saatua omat tilat rakennus oli entisöity ja teatterisali muutettu nykyiseen ulkoasuunsa. Lunastustoimikunnan mielestä rakennusta oli edelleen mahdollista käyttää entiseen ja rakennuksen alkuperään nähden tavanomaiseen tarkoitukseen. Asiaan ei vaikuttanut millaiseksi esimerkiksi teatterisalin käyttöaste muodostui ja mikä tällaisen tilan kysyntä oli. Teatterisalin lisäksi rakennuksessa oli liiketilaa, josta omistaja sai vuokratuloa. Vaikka tulo ei vastannut mitä se olisi ollut uudisrakennuksessa, lunastustoimikunta on katsonut, että rakennusta, huomioiden sen käyttötarkoitus ennen suojelua, voitiin suojelumääräyksistä huolimatta käyttää myös kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla.
Näillä perusteilla lunastustoimikunta on katsonut, ettei suojelupäätös aiheuttanut sellaista haittaa tai vahinkoa, josta rakennussuojelulain perusteella tulisi määrätä korvausta yhdistykselle rakennuksen omistajana.
Pohjois-Suomen maaoikeuden päätös 6.6.1991
Yhdistys on maaoikeudessa toistanut korvausvaatimuksensa ja lisäksi vaatinut korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkoineen.
Maaoikeudessa on valtion edustajina kuultu ympäristöministeriötä ja museovirastoa, jotka ovat vaatineet valituksen hylkäämistä ja korvausta oikeudenkäyntikuluista. Lisäksi on kuultu lunastustoimikunnan puheenjohtajaa. Maaoikeus on myös suorittanut katselmuksen.
Maaoikeus on todennut, että yhdistys oli vaatinut korvattavaksi vahinkoa, joka sille oli aiheutunut työväentalon ensimmäisen kerroksen vuokratulojen menetyksestä 10 vuoden ajalta. Työväentalo oli alunperin rakennettu ravintolaja teatterikäyttöön. Maaoikeuden suorittamassa katselmuksessa oli todettu, että työväentalon ensimmäisessä kerroksessa toimi ravintola. Tämän oli katsottava osoittavan, että suojelumääräykset eivät olleet estäneet rakennuksen ensimmäisen kerroksen käyttämistä alkuperäiseen tarkoitukseen kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla.
Lisäksi yhdistys oli vaatinut korvattavaksi vahinkoa, joka oli aiheutunut toisen kerroksen osalta vuokratulojen menetyksestä 10 vuoden ajalta.
Suojelumääräykset eivät estäneet rakennuksen toisen kerroksen tilojen käyttämistä niiden alkuperäiseen tarkoitukseen teatterina. Näitä tiloja ei kuitenkaan Jyväskylässä tarvittu teatterikäyttöön. Rakennuksessa oli suojelupäätöksen mukaisesti säilytettävä muuhun kuin teatterikäyttöön huonosti soveltuvia rakenteita. Tämän vuoksi toisen kerroksen tiloja ei suojelumääräyksistä johtuen voinut käyttää sellaiseen muunlaiseen tarkoitukseen, josta rakennuksen omistaja olisi voinut saada kohtuullisen hyödyn. Koska tästä aiheutuva vahinko ei ollut merkitykseltään vähäinen, maaoikeus on katsonut, että yhdistyksellä oli rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentin nojalla oikeus saada valtiolta korvausta tältä osin kärsimästään vahingosta. Ottaen huomioon, että kysymys ei ollut katutasossa olevista liikehuoneistoksi soveltuvista tiloista, maaoikeus on arvioinut vahingon määräksi 2.000.000 markkaa.
Yhdistys oli vaatinut korvausta myös siitä vahingosta, joka oli aiheutunut lisärakentamisen vaikeutumisesta asemakaava- ja suojelumääräysten johdosta. Koska rakennussuojelulain mukaan korvausvelvollisuus koski ainoastaan suojeltavan rakennuksen käytölle aiheutuvaa haittaa ja vahinkoa, tätä vaatimusta ei voitu pitää lakiin perustuvana.
Maaoikeus, hyläten yhdistyksen valituksen enemmälti, on velvoittanut valtion suorittamaan yhdistykselle korvauksena 2.000.000 markkaa, mikä määrä oli suoritettava kolmen kuukauden kuluessa maaoikeuden päätöksen julistamispäivästä 6.6.1991 lukien. Koska yhdistys oli osittain voittanut jutun, maaoikeus on velvoittanut valtion korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut kohtuullisiksi harkituilla 3.000 markalla 16 prosentin korkoineen 6.6.1991 lukien. Ympäristöministeriö ja museovirasto saivat itse kärsiä oikeudenkäyntikulunsa asiassa.
MUUTOKSENHAKU KORKEIMMASSA OIKEUDESSA
Valtiolle ja yhdistykselle on myönnetty valituslupa 4.10.1991.
Valtio on vaatinut, että maaoikeuden päätöstä muutetaan siten, että yhdistyksen korvausvaatimus hylätään kokonaan. Lisäksi valtio on pyytänyt oikeudenkäyntikulujensa korvaamista korkoineen sekä maaoikeuden että Korkeimman oikeuden osalta.
Yhdistys on vaatinut, että sen korvausvaatimukset kokonaisuudessaan hyväksytään ja että valtio velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut Korkeimman oikeuden osalta 5.000 markalla.
Asianosaiset ovat vastanneet toistensa muutoksenhakemuksiin. Yhdistys on vastauksessaan pyytänyt, että Korkein oikeus suorittaa paikalla katselmuksen ja että valtio velvoitetaan korvaamaan yhdistyksen vastauskulut 3.500 markalla korkoineen.
KORKEIMMAN OIKEUDEN RATKAISU 9.2.1993
Käsittelyratkaisu
Yhdistyksen pyyntö katselmuksen suorittamisesta hylätään asian selvitettyyn tilaan nähden aiheettomana.
Pääasiaratkaisu
Perustelut
Rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen omistajalla on oikeus saada valtiolta täysi korvaus kärsimästään haitasta ja vahingosta, jos hän suojelupäätöksen mukaisten suojelumääräysten johdosta ei voi käyttää rakennusta tavanomaisella tai kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla. Lain esitöistä (hallituksen esitykset 105/1982 vp ja 45/1983 vp) on pääteltävissä, että korvauksen määräämistä ei estä, että rakennusta suojelun jälkeenkin voidaan käyttää kuten ennen. Samoin esitöistä ilmenee, että sanat "tai kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla" otettiin lakiin vasta sen eduskuntakäsittelyn perusteella laajentamaan hallituksen esittämää oikeutta korvaukseen suojelumääräysten johdosta.
Kysymyksessä olevat suojelumääräykset eivät estä käyttämästä rakennuksen toista kerrosta edelleen teatteritilana. Tällaisen tilan kysynnän olennaisen vähenemisen johdosta tuo käyttö ei kuitenkaan tuota kohtuullista taloudellista tai muunkaanlaista hyötyä eikä siten ole tavanomainen. Suojelumääräysten johdosta tilaa ei saa muuttaa soveltuvaksi tuon paikan tavanomaiseen käyttöön. Suojelumääräysten näin estäessä toisen kerroksen käytön tavanomaiseen kohtuullista hyötyä tuottavaan tarkoitukseen yhdistys kärsii niiden johdosta huomattavaa haittaa ja vahinkoa. Tästä yhdistyksellä on rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentin nojalla oikeus saada täysi korvaus. Korvauksen määräksi Korkein oikeus kuten maaoikeus arvioi 2.000.000 markkaa.
Muilta osilta eli rakennuksen ensimmäisen kerroksen osalta vaaditun korvauksen, tontin lisärakentamisen vaikeutumisesta johtuvan korvauksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta Korkein oikeus hyväksyy maaoikeuden lausumat perustelut.
Tuomiolauselma
Maaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Asian laadun vuoksi ja sen näin päättyessä täällä puolin ja toisin esitetyt vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Esittelijän mietintö ja eri mieltä olevien jäsenten lausunnot
Vanhempi oikeussihteeri Kyllästinen:
Käsittelyratkaisu
Yhdistyksen pyyntö katselmuksen suorittamisesta hylätään asian selvitettyyn tilaan nähden aiheettomana.
Pääasiaratkaisu
Maaoikeuden päätös kumotaan ja asia jätetään lunastustoimikunnan päätöksen varaan. Asian laadun vuoksi ja sen näin päättyessä täällä puolin ja toisin esitetyt vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesa hylätään.
Oikeusneuvos Raulos: Käsittelyratkaisun osalta olen enemmistön kannalla.
Kysymyksessä oleva rakennus on rakennettu työväentaloksi ja siis joukkokokoontumisia silmällä pitäen. Suojelumääräykset eivät estä käyttämästä rakennusta rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla tavanomaisesti eli sillä tavalla kuin kysymyksessä olevaa rakennusta on luontevaa ja tavanomaista käyttää. Suojelupäätökseen sisältyvistä rakennuksen muuttamisoikeutta koskevista rajoituksista ei aiheudu sanotun lain nojalla korvattavaa vahinkoa. Kumoan maaoikeuden päätöksen ja jätän asian lunastustoimikunnan päätöksen varaan. Asian laadun vuoksi ja sen näin päättyessä hylkään täällä puolin ja toisin esitetyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.
Oikeusneuvos Krook: Rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen omistajalla on oikeus saada valtiolta täysi korvaus kärsimästään haitasta ja vahingosta, joka ei ole merkitykseltään vähäinen, jos hän suojelupäätöksen mukaisten suojelumääräysten johdosta ei voi käyttää rakennusta tavanomaisella tai kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla. Lainkohta on epäselvä ja se voidaan ymmärtää eri tavalla joko niin, että toisen vaihtoehtoisen edellytyksen täyttyminen estää vetoamasta toiseen, tai niin, että rakennuksen omistaja saa vedota kumpaankin valinnanvaraisesti. Lainkohdan rakenne viittaa lähinnä siihen, ettei oikeutta korvaukseen ole, jos omistaja voi käyttää rakennusta jommankumman vaihtoehdon edellyttämällä tavalla. Rakennussuojelulain esitöistä (hallituksen esitykset 105/1982 ja 45/1983 sekä laki- ja talousvaliokunnan mietintö 9/1984) ilmenee kuitenkin, että sanat "tai kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla" otettiin lakiin vasta eduskuntakäsittelyssä rakennuksen omistajan oikeusaseman parantamiseksi. Sen vuoksi on aiheellista tulkita lainkohta siten, että omistaja saa korvaukseen oikeuttavina perusteina vedota rakennuksen joko tavanomaisen tai kohtuullista hyötyä tuottavan käytön estymiseen taikka molempiin.
Myös sanonta "rakennuksen tavanomainen käyttö" on tulkinnanvarainen. Lain esitöistä on kuitenkin pääteltävissä, että sille on haluttu antaa laajempi sisältö kuin mitä rakennuksen käyttö pelkästään entiseen tarkoitukseen merkitsee. Tämän mukaisesti on perusteltua lähteä siitä, että käsitteen merkityssisältöön luetaan yhdenmukaisesti sen kanssa, mitä rakennuksen omistajan yleiseen käyttövaltaan kuuluu, myös mahdollisuus rakennuksen sisätilojen ja käyttötavan muuttamiseen muuttuneita olosuhteita ja käyttötarpeita vastaaviksi.
Valtioneuvoston 27.11.1986 tekemä suojelupäätös estää työväentalon toisen kerroksen teatteritilojen sisustuksen ja käyttötavan muuttamisen siten, että niitä voitaisiin käyttää tavanomaisella ja kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla. Tästä yhdistys kärsii huomattavaa haittaa ja vahinkoa. Rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentissa säädetyt korvausedellytykset ovat siten olemassa rakennuksen toisen kerroksen osalta.
Valtioneuvoston suojelupäätökseen johtanut asia on tullut vireille yhdistyksen Jyväskylän kaupunginhallitukselle tekemästä ehdotuksesta. Kaupunginhallituksen tehtyä asiasta esityksen Keski-Suomen lääninhallitukselle tämä on päätöksellään 9.3.1978 määrännyt rakennuksen suojeltavaksi ja alistanut päätöksensä valtioneuvoston vahvistettavaksi. Samalla rakennus on kaupungin omasta toimenpiteestä tonttia koskevalla, sisäasiainministeriön 28.9.1977 vahvistamalla asemakaavan muutoksella asemakaavassa suojeltu rakennuslain 135 §:n nojalla (16.8.1958/370) seuraavalla määräyksellä: "Rakennuksessa ei saa suorittaa purkutöitä tai sellaisia muutos- ja lisärakennustöitä, jotka turmelevat julkisivujen tai sisätilojen sivistyshistoriallista tai rakennustaiteellista arvoa tai tyyliä." Tämä suojelumääräys on valtioneuvoston suojelupäätöksessä todettu riittämättömäksi turvaamaan rakennuksen historiallisen arvon säilymistä. Se ei myöskään ole oikeuttanut korvaukseen. Ottaen huomioon määräyksen syntytavan ja rajallisen suojeluvaikutuksen se onkin lähinnä palvellut ja turvannut sitä rakennuksen pidemmälle menevää suojelua, joka on toteutunut valtioneuvoston päätöksellä. Tämän vuoksi vuonna 1977 muutetun asemakaavan suojelumääräyksestä johtuneet työväentalon käyttörajoitukset eivät poista tai rajoita valtion rakennussuojelulain 11 §:n 1 momenttiin perustuvaa korvausvelvollisuutta.
Työväentalon tontille on 22.10.1990 vahvistetulla asemakaavamuutoksella myönnetty lisää rakennusoikeutta hyvitykseksi työnväentalon suojelusta. Mahdollisuus lisärakentamiseen ei kuitenkaan korvaa suojelupäätöksestä aiheutuvia vuokratulojen menetyksiä ja lisäkustannuksia rakennuksen kunnossapidosta. Sen vuoksi ei myöskään rakentamisoikeuden lisäystä voida pitää sellaisena seikkana, joka vaikuttaisi valtion rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaiseen korvausvelvollisuuteen.
Edellä olevan mukaan yhdistyksellä on oikeus saada valtiolta täysi korvaus valtioneuvoston suojelupäätöksen johdosta kärsimästään haitasta ja vahingosta. Kun ei ole esitetty tarvittavaa aineistoa näiden tarkan suuruuden määräämiseksi, arvioin korvauksen määräksi 4.000.000 markkaa.
Muilta osilta olen Korkeimman oikeuden ratkaisusta ilmenevällä kannalla.
Oikeusneuvos Lindholm: Olen samaa mieltä kuin oikeusneuvos Krook.
Ratkaisuun osallistuneet: oikeusneuvokset Salervo, Lindholm (eri mieltä), Roos, Krook (eri mieltä) ja Raulos (eri mieltä)